在我國現有的 20 億畝耕地中，有相當數量耕地受到中度、重度污染，土壤點位超標率接近 20% 。有專家表示，貫穿于整個“土十條”的核心是風險管控，而非投入幾萬億的“大治理”

　　5 月 31 日 ，國務院頒布了《土壤污染防治行動計劃》 ( “土十條” ) ，引起了輿論廣泛關注。有專家表示，“土十條”的頒布，可以說是完成了“十三五”環保領域的最后一張拼圖。

　　與此前公布的“水十條”“氣十條”相比，“土十條”更有其自身特點，中國人民大學環境學院環境經濟與管理系教授藍虹告訴法治周末記者。“環保的歷史欠債很大程度體現在土壤上。很難說大氣污染或水污染是二十幾年前的一次事故造成的。而土壤污染具有累積性，很多都是經過幾十年的累積，導致了現在的結果。”

　　“現在我們土壤健康狀況堪憂。”國家認證認可監督管理委員會認證認可技術研究所研究員唐茂芝表示，不完全是污染，開采、化工類企業的污染，還有很多潛在的污染。例如，農業上過量施用化肥，農藥抗生素，導致土壤的亞健康狀態。人離不開土壤，沒有健康的土壤，就沒有人的健康。

　　土壤污染問題逐漸被關注

　　繼“紅豆湯”井水、北京霧霾等環保話題之后，輿論的視線又聚焦到了土壤污染上。尤其是今年 4 月，媒體曝光江蘇常州外國語學校搬遷新址后， 493 名學生先后被檢查出皮炎、血液指標異常等情況，個別學生被查出患上淋巴癌。據調查，學校附近正在開挖的地塊曾是 3 家化工廠。

　　此類“毒地”事件并非孤例，從 2004 年起，建筑毒地開發引發的急性中毒事件陸續被曝光。

　　據報道， 2004 年 4 月，北京市宋家莊地鐵工程建筑工地， 3 名工人在地下作業時中毒，出事地點原是北京一家農藥廠。

　　2006 年 7 月，位于蘇州南環路附近郭巷的一家化工企業搬遷后，留下 20 畝毒地，導致 6 名筑路工人挖土時昏迷。

　　2007 年春節前，武漢赫山地塊施工中，有工人中毒被緊急送往醫院獲救。該地原屬武漢市農藥廠。

　　相關統計數據顯示，截至上世紀末，我國受污染的耕地面積達 20 萬平方千米，約占耕地總面積的 1/5 ，相當于 12 個北京市。而在珠三角地區有近 40% 的農田土壤重金屬超標，其中 10% 嚴重超標。

　　鑒于土地污染的嚴重性，我國從 2005 年 4 月至 2013 年 12 月，開展了首次全國土壤污染狀況調查。實際調查面積約 630 萬平方公里。這次調查歷時 8 年，于 2013 年 12 月結束。 2014 年 4 月，環保部和國土資源部聯合發布調查公報。公報顯示，全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦業廢棄地土壤環境問題突出。全國土壤總的超標率為 16.1% 。中國耕地受到中度、重度污染的面積約 5000 萬畝，很多地區土壤污染嚴重，特別是大城市周邊、交通主干線及江河沿岸的耕地重金屬和有機污染物嚴重超標，造成食品安全等一系列問題。據測算，當前每年受重金屬污染的糧食高達 1200 萬噸，相當于 4000 萬人一年的口糧。

　　2015 年發布的《土地整治藍皮書：中國土地整治發展研究報告 No.2 》再次顯示，在我國現有的 20 億畝耕地中，有相當數量耕地受到中度、重度污染，土壤點位超標率接近 20% ，大多不宜耕種。

　立法薄弱的狀況有待改善

　　藍虹告訴記者，貫穿于整個“土十條”的核心是風險管控，而非投入幾萬億的“大治理”。

　　所謂風險管控指的是，在整個過程中，并不是對所有的被污染土壤進行治理。而是要列出哪些被污染的地塊風險最大，進行排序，優先治理。如果一些被污染地塊情況較輕，就可以通過暫時改變用途的方式處理。

　　對農用地而言，有農藝調控、替代種植、退耕還林還草和劃定特定農產品禁止生產區域等多種方法。環保部環境規劃院生態部主任、編制專家王夏暉在媒體采訪時介紹。

　　對建設用地而言，建學校和公園的要求就不一樣，可在開發利用前摸清土壤污染狀況，建立污染地塊名錄，符合相應規劃用地土壤環境質量要求的，方可進入用地程序。

　　“土十條”的風險管控概念跟土壤污染的特殊性是分不開的。藍虹對記者說，土壤治理和大氣、水的治理不一樣。通過切斷污染源，大氣和水可以通過自我凈化達到一個較好的效果，但土壤污染往往具有累積性、難可逆性。因此，目前所暴露的土壤污染問題，有可能是幾十年前造成的，經過了幾十年的積累所導致的結果。這絕對不是說五年十年就一下子完全解決的。除了技術、人力外，其所涉及到資金量太大了。

　　關于風險管控的資金來源方面，在此次“土十條”中涉及到責任機制里面的一個原則“誰污染，誰付費”，對誰來主導、監管主體是誰，誰來參與等責任主體劃分詳細。藍虹解釋，“如果污染責任主體明晰，政府只起監督監管的職能。如果污染責任主體不明晰。地方政府和相關職能部門，通過風險排序，決定治理投入的先后順序”。

　　因此，按照“土十條”的主要指標，到 2020 年安全利用率要提高到 90% 和 95% 。

此外，據業內專家透露，結合“土十條”的實施，目前人大、環保部等部門正在抓緊起草土壤污染防治法。

　　對立法工作的重視，也是“土十條”中重要一環。也從一個側面反映出我國在重土地污染方面的立法薄弱的狀況。一旦發生土地污染事件，一些企業或者當地政府不能有效承擔應有的責任。

　　目前，我國尚無針對土壤污染防治的專門立法。河南大學經濟法教研室的王京歌曾撰文指出，在法律層面，盡管我國目前關于土壤污染防治的法律法規很多，但都散見于相關法律的附帶性立法之中，如環境保護法、土地管理法、固體廢物污染環境防治法以及水土保持法和新修訂的行政法規如土地復墾條例等。上述法律法規，要么是將土地污染問題作為污染的種類稍加提及，要么是作一些籠統的原則性的規定，如口號性地提出要“防止土地污染”、要加大力度“改良土地”、努力“保護和提高地力”等，這些附帶性的立法缺乏土壤污染防治法的系統性和專門性，因此在土壤污染防治方面發揮的作用也極其有限。

　　另外，土壤污染防治的立法的層級較低。除了環境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環境防治法等法律層面上的附帶性立法條款外，涉及土壤污染防治方面的行政法規也為數不多，僅有如《基本農田保護條例》《水污染防治實施細則》《農藥管理條例》《危險化學品安全管理條例》等，大量的土壤污染防治立法集中在地方法規、部門規章和地方行政規章中，立法位階過低。

　　此次“土十條”的頒布，專章明確提出“推進土壤污染防治立法，建立健全法規標準體系”。并列出立法時間表，明確到 2020 年，土壤污染防治法律法規體系基本建立。

在順序上，“大氣十條”的法治要求為第七條，“水十條”的法治要求為第六條，“土十條”大大提前到第二條，其重要性不言而喻。

　　從“聚集效應”探索土壤治理之路

　　“在探討土地污染修復之外，我們還要問為什么會造成土地污染?”上海金融與法律研究院研究員聶日明對記者說，有生產往往就會有污染，因此土壤污染說到底還是人的問題。

　　在一些較為貧困的地區，相較環境保護，解決溫飽問題才是最重要的。“對于這些地區來說，可能污染本身也是效率的體現。只有當這個地區的人解決了吃飯問題，才會關乎生活質量。”在工業化的過程中，隨著經濟發展 ( 人均 GDP 提高 ) ，土壤污染水平呈現明顯的倒 U 形庫茲涅茨曲線。“土壤污染達到一定峰值的時候會回落。”聶日明表示。

　　一般來說，土壤污染狀況的改善和經濟與人口聚集是分不開的。土壤污染修復需要考慮經濟效益，因為土地修復需要的投入是巨大的，而資金有限，要投入到更能產生效益或者關涉到更多人利益的地區，土壤污染的治理才是有效率的。

　　假如治理好一個區域需投入 100 萬元，這個地區有 100 萬人口，污染治理的成本分攤到每個人身上只需要 1 元錢;如果這個地方只有一個人的話，人均治理成本高達 100 萬元，這種治理就是不效率的。因此土壤污染治理應該允許工業企業、非農勞動力向經濟發達地區集聚，以便于集中綜合治理。但目前現狀是，嚴控大城市的發展戰略，使得很多城市的工業和人口不夠集聚，這些企業造成的污染就很難集中解決，治理的成本很高，反而惡化了中國整體的土壤污染形勢。

　　農業方面，在人均耕地有限的情況下，為了提高產量，增加收入，農戶大量使用化肥和農藥。但即便如此，畝產增速還是很有限。精耕細作的模式過度透支農地肥力，導致土地有機質下降、耕地堿化趨勢明顯。

　　對此，政府應當在戶籍、新增就業崗位等方面為農業勞動力向城市非農勞動力轉移創造便利條件，進一步推進城市化水平，吸納農村富余的勞動力。農業勞動力進一步減少，人均耕作的耕地數量提高，鼓勵土地使用權流轉，通過集約化經營，加強管理、合理施肥與輪作，提高生產效率，順勢提高糧食生產質量標準，也不會危及農民的吃飯問題。

　　■鏈接：

　　庫茲涅茨曲線

　　即環境污染與經濟發展之間存在一種倒 U 型曲線關系。在一個地區，隨著經濟不斷發展，工業化和城市化會帶來環境污染問題，并隨之加劇，達到一個峰值之后，經濟活動開始從高耗能、高污染行業轉型向低污染高產出行業，以降低對自然環境的破壞。從而環境和經濟發展呈現出倒 U 行曲線。這種情況在很多發達國家的發展進程中都曾經歷過。